Regulierung
Von Michael C. Munger, mit freundlicher Genehmigung von libertarianism.org
Die Idee, die Bürger zu kontrollieren, ist so alt wie das Konzept der Regierung. Aber der Begriff der Regulierung von Bürgern und Märkten ist vergleichsweise neu. Regulierung kann am besten als die Aufstellung einer Reihe von Regeln oder Normen verstanden werden, die das Verhalten leiten oder einschränken, mit Bestimmungen zur Bestrafung von Verstößen. Um legitim zu sein, müssen die Regulierungsbehörden einen hypothetischen Maßstab festlegen, der die Kluft zwischen der realen Welt und den optimalen Aktivitäten bestimmter Gruppen aufzeigt. Für den Liberalen stellen sich im Zusammenhang mit Regulierung zwei Fragen, die von so unterschiedlichen Wissenschaftlern wie Milton Friedman, Murray Rothbard, George Stigler und Ludwig von Mises gestellt wurden. Erstens: selbst wenn diese Lücke besteht, kann die Regierung sie schließen oder wird die Regulierung die Situation verschlimmern? Um festzustellen, ob diese Lücke geschlossen werden kann, brauchen wir eine Theorie, die es uns ermöglicht, neben dem „Marktversagen“ auch den „staatlichen Erfolg“ zu bestimmen, bevor eine Regulierung gerechtfertigt werden kann. Zweitens: selbst wenn die Regierung im Prinzip in der Lage wäre, die Leistung der Wirtschaft zu verbessern, sollte sie dann die Befugnis erhalten, es zu versuchen?
Eine regulierte Marktwirtschaft unterscheidet sich vom Sozialismus, wo die Regierung die Produktionsmittel besitzt. Bildlich gesprochen räumen die Anhänger der Regulierung ein, dass private Aktivität der Motor ist, der die Wirtschaft zum Laufen bringt. Aber die Regierungsbehörden, so argumentieren sie, sollten die Maschine steuern und sie vor Überhitzung oder Zusammenbruch bewahren. Dieses Beispiel wirft die Schlüsselfrage des Verständnisses von Regulierung auf: Mit welchem Recht kann die Regierung ihre Zwangsgewalt nutzen, um die private Aktivität einiger Bürger zum Wohle der „Gesellschaft“ einzuschränken? Um zu verstehen, welche Argumente Befürworter der Regulierung für dieses Recht vorbringen, müssen wir den utopischen Bezugspunkt untersuchen: den perfekten Wettbewerb.
In hart umkämpften Märkten signalisieren die Preise genau die relative Knappheit aller wertvollen Ressourcen, einschließlich Inputs wie Arbeit und Kapital und Outputs wie Konsumgüter und Dienstleistungen. Wo immer der Preis die Grenzkosten der Produktion übersteigt, fließen Ressourcen in diese Industrie, bis der Preis sinkt und alle Produzenten Nullprofite an der Marge erzielen. „Preis gleich Produktionskosten“ ist das Erkennungszeichen eines hart umkämpften Marktes, denn das bedeutet, dass alle Teilnehmer die Form der Transaktionen akzeptieren.
Dieses perfekt kompetitive Ergebnis ist effizient, da es keinerlei Verschwendung beinhaltet. Technisch gesehen ist für den Verfechter der Regulierung ein effizientes Ergebnis der ideale Zustand, an dem keine durchführbare Umverteilung von Ressourcen zu einer höheren Gesamtproduktion von Waren und Dienstleistungen führen könnte. Die Alternative zum perfekten Wettbewerb und das damit verbundene Konzept der Effizienz bilden den Kern der Begründung für die Notwendigkeit der Regulierung. Ineffizienz oder Marktversagen bedeuten, dass eine Regulierung notwendig ist, auch wenn das Ideal der Effizienz tatsächlich unerreichbar ist.
Es gibt drei Hauptkategorien des scheinbaren Marktversagens: Informationsasymmetrie, natürliches Monopol und Externe Effekte.
Informationsasymmetrie bedeutet, dass die Bürger vor dem Kauf die Art der Produkte oder Dienstleistungen nicht kennen. Es gibt viele Beispiele für Regulierung in diesem Umfeld. So stellen beispielsweise die Zulassungsvoraussetzungen sicher, dass Piloten Flugzeuge fliegen (und landen) können. Ebenso verlangen die Arzneimittelvorschriften, dass Produkte sicher und wirksam sind, bevor sie verkauft werden dürfen.
Aber wo soll die Grenze gezogen werden? Warum nicht alle Aktivitäten regeln, bei denen die Qualität unbekannt ist? Schließlich sind einige Restaurants mangelhaft. Warum nicht eine „Überprüfungsstelle für Indische Restaurants“ gründen und diejenigen schließen, die schlechte Currys servieren? Tatsächlich ist das Problem der Informationsasymmetrie nicht wirklich ein Marktversagen. Die Märkte können dieses Problem sehr gut bewältigen. Wenn du in ein Restaurant gehst und das Curry dich zum Würgen bringt, gehst du nicht wieder dorthin. Du erzählst es deinen Freunden oder schreibst eine negative Rezension. Die Leute bleiben weg, und das Restaurant schließt.
Reputation und Markennamen sind starke und spontane, marktgenerierte Antworten auf Informationsasymmetrien. Wenn du in eine andere Stadt oder sogar in ein anderes Land reist und ein dir bekanntes Kettenrestaurant siehst, kannst du dort essen. Du weißt schließlich, dass die Qualität auf einem bestimmten Niveau sein wird. Einheimische mögen sich aufgrund ihrer lokalen Kenntnisse bezüglich besserer Restaurants nicht dafür entscheiden, dort zu essen. Aber Markennamen können das Informationsproblem ziemlich gut für Menschen lösen, denen dieses Wissen fehlt.
Was die Frage der natürlichen Monopole betrifft, so bedeutet der perfekte Wettbewerb, dass alle Marktteilnehmer „Preisnehmer“ sind, deren Aktivitäten so geringfügig sind, dass ihre Auswirkungen auf den Preis vernachlässigbar sind. Aber was ist, wenn einige Marktteilnehmer keine Preisnehmer sind? Das Problem des natürlichen Monopols tritt auf, wenn eine Tätigkeit, wie die Versorgung mit Strom oder Abwasser, enorme Vorlaufkosten erfordert. Das Ergebnis ist, dass nur ein Hersteller die effiziente Menge der Ware oder Dienstleistung liefern kann. Ein häufiges Beispiel für die Vorlaufkosten ist die Stromerzeugungsanlage mit der dazugehörigen Lieferinfrastruktur, die Kabel, Schalter und Transformatoren umfasst. Welche Preise sollten von solchen Unternehmen erhoben werden? Wenn ihre Entgelte zu Grenzkosten festgesetzt werden, d.h. zu den Kosten der Stromerzeugung nach der Errichtung der Infrastruktur, können sie die Kosten für die Infrastruktur nicht tragen. Aber wenn sie die Kosten auf alle Produktionseinheiten verteilen, dann übersteigt der Preis die Grenzkosten bei weitem. Darüber hinaus sinken die Kosten pro Einheit mit zunehmender Produktion, so dass ein großes Unternehmen zu niedrigeren Kosten produzieren kann als zwei kleinere Unternehmen mit gleicher Gesamtkapazität.
Die lokalen Regierungen können entweder die höheren Kosten vieler miteinander im Wettbewerb stehender ineffizienter Unternehmen akzeptieren oder die höheren Kosten (und Wohlfahrtsverluste) der höheren Preise des Monopols erdulden. Die dritte Möglichkeit besteht darin, das Monopol zu regulieren, indem die zu erhebenden Preise und die Rendite, die mit der Investition erzielt werden kann, vorgeschrieben werden. Allerdings wurde oftmals darauf hingewiesen, dass die Regulierung der Versorgungsunternehmen, obwohl sie weit verbreitet ist, unnötig und kostspielig ist. Wenn langfristige Verträge mit privaten Unternehmen im Wettbewerb ausgeschrieben werden, können die Vertragsbedingungen leicht Preis- und Leistungskriterien enthalten. Verletzt das Unternehmen den Vertrag, verliert es den Wert der Investitionen, die es langfristig getätigt hat.
In Bezug auf das Problem der Externen Effekte geht das Modell einer vollkommen wettbewerbsfähigen Wirtschaft davon aus, dass alle Folgen von Konsum- und Produktionsentscheidungen intern sind, d.h. sie betreffen nur die am Austausch Beteiligten. Wenn es andere Effekte gibt, für die keine Entschädigung erfolgt, können individuelle Anreize verzerrt werden.
Nehmen wir zum Beispiel an, dass jemand giftige Abfälle in einen Fluss entsorgt. Dieses Szenario ist ein Beispiel für einen Externen Einfluss, der das Handeln anderer Menschen beeinflusst, wobei die Betroffenen aber keine Stimme haben. Der Entsorger berücksichtigt nur seine eigenen kleinen Kosten für das Entleeren von Fässern in den Fluss, während er die „sozialen“ Kosten seiner Aktionen ignoriert – Vergiftungen und Krankheiten. Diese Fähigkeit, reale Kosten zu ignorieren, scheint ein besonders geeignetes Beispiel für ein Marktversagen zu sein.
Es ist wichtig, einen Schritt zurückzutreten und erneut zu fragen, warum es notwendig ist, dass die Regierung handelt. Was ist im Falle des Verschmutzers die Quelle des Externen Effekts? Ist es wirklich ein Versagen des Marktes oder ist es, wie Ronald Coase vorgeschlagen hat, ein Versagen, Eigentumsrechte zu definieren und ein System des Rechtswegs zu etablieren, der unerlaubte Handlungen, Sammelklagen und Schadenersatz bestimmt?
Tatsächlich besteht die liberale Antwort auf die meisten Marktversagen darin, Eigentumsrechte klarer zu spezifizieren und es für die Menschen kostengünstiger zu machen, selbst zu angemessenen Preisen zu kommen. Wie Ludwig von Mises in „Human Action“ bemerkte:
„Es stimmt, dass, wenn ein beträchtlicher Teil der anfallenden Kosten aus der Sicht der handelnden Personen oder Unternehmen externe Kosten sind, die von ihnen erstellte wirtschaftliche Berechnung offensichtlich fehlerhaft und ihre Ergebnisse trügerisch sind. Dies ist jedoch nicht die Folge angeblicher Mängel, die dem System des privaten Eigentums an den Produktionsmitteln innewohnen. Es ist im Gegenteil eine Folge von Schlupflöchern im System. Dies könnte durch eine Reform der Gesetze über die Haftung für verursachte Schäden und durch die Aufhebung der institutionellen Hindernisse, die das vollständige Funktionieren des Privatbesitzes verhindern, beseitigt werden.“
Die Regulierung verschlimmert oft das Problem des Marktversagens, da regulierte Märkte immer absichtlich verzerrte Preissignale senden. Dem Organisationsprinzip der genauen Preise beraubt, die die Ressourcenallokation steuern, muss eine andere Art von Urteil – in diesem Fall die eines Bürokraten oder Regulators – die privaten Investitionen ersetzen. Geregelte Märkte erzeugen im Allgemeinen noch mehr Regulierung, schneiden aber nicht besser und oft schlechter ab als der gescheiterte Marktprozess, den die Regulierung von vornherein korrigieren sollte.
Preise geben Signale über den Wert von Ressourcen, Rohstoffen und Aktivitäten. Der unregulierte Markt ist das effizienteste und unparteiischste Prinzip, das die Welt je gekannt hat. Es diskriminiert nicht, und es leitet die Ressourcen zu ihrem bestmöglichen Einsatz. Das Problem mit der Regulierung als Reaktion auf Marktversagen, auch wenn sie mit den besten Absichten erfolgt, besteht darin, dass die Regierung selten „die Preise richtig setzt“.
Ohne die „besten Absichten“ kann die Regulierung das Problem sogar verschärfen. Wie George Stigler (1971) betont:
„In der Regel betrifft die Regulierung die Industrie und wird in erster Linie zu ihrem Nutzen konzipiert und betrieben. Der Staat verfügt über eine grundlegende Ressource, die im Prinzip nicht einmal mit den mächtigsten seiner Bürger geteilt wird: die Macht zu zwingen. Diese Befugnisse bieten einer Branche die Möglichkeit, den Staat zur Steigerung ihrer Rentabilität zu nutzen. Der Staat – die Maschinerie und Macht des Staates – ist eine potenzielle Ressource oder Bedrohung für jede Branche in der Gesellschaft. Mit seiner Macht, zu genehmigen oder zu verbieten, Geld zu nehmen oder zu geben, kann und wird der Staat selektiv einer Vielzahl von Branchen helfen oder schaden.“
Ebenso wichtig ist, dass die Regulierung von Marktversagen im Zusammenhang mit Branchenstruktur, Informationsasymmetrie oder Externen Effekten von genau den Branchen gestaltet werden kann, die angeblich an die neuen Regeln gebunden sind. So macht die Regulierung oftmals den Bock zum Gärtner.
Auf realen Märkten kann es schlicht unmöglich sein, die die Investoren, Produzenten und Verbraucher leitenden Kräfte zu regulieren oder umzuleiten. Selbst wenn man sich ein alternatives, ideales System vorstellen könnte, ist es mindestens so wahrscheinlich, dass die Regulierung von diesem Ziel wegführt wie darauf zu. Aber das utopische Ideal der Effizienz ist es, das viele der Regulierungsbehörden motiviert. Wenn die tatsächliche Politik hinter der idealisierten Vision der Regulierungsbehörde zurückbleibt (und das wird sie immer tun), ist es verlockend, zu versuchen, Regierungsbehörden zu reformieren, Organigramme zu überarbeiten, neue Vorschriften zu erlassen, neue Behörden zu schaffen und alte abzuschaffen. Dieser Versuchung sollte man widerstehen.
