Föderalismus

Von Prof. Dr. Jan Schnellenbach

Definition

Als Föderalismus bezeichnet man eine Staatsorganisation, bei der untere staatliche Ebenen über eigenständige Kompetenzen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben verfügen. Er unterscheidet sich damit einerseits von unitarischen Staaten (auch: Einheitsstaaten), in denen die Kompetenzen weitestgehend bei der Zentralregierung angesiedelt sind und andererseits von Staatenbünden, bei denen keine übergeordnete Zentralregierung und kein eigenständiges Staatsgebiet und Staatsvolk existieren. Die trennscharfe Unterscheidung föderaler Staaten von unitarischen Staaten kann schwierig sein, wenn letztere einzelne staatliche Kompetenzen an dezentrale Einheiten delegieren. Ein Beispiel ist Frankreich, wo in den letzten Jahrzehnten Regionen und Départements größere eigenständige Gestaltungsmöglichkeiten erhalten haben. Soweit aber, wie immer noch in Frankreich der Fall, der Zentralstaat weitgehende Aufsichts- und Weisungsrechte gegenüber den Gebietskörperschaften der unteren Ebenen hat, spricht man immer noch von einem unitarischen Staat und nicht von einem Föderalstaat.

Typen föderaler Staaten

Man kann unterschiedliche Typen des Föderalismus unterscheiden. Eine grundsätzliche Unterscheidung ist die zwischen Wettbewerbsföderalismus und kooperativem Föderalismus.

Im Wettbewerbsföderalismus sind die sub-zentralen Gebietskörperschaften durch eine hohe Eigenständigkeit gekennzeichnet. Es gibt im Wettbewerbsföderalismus in der Regel keine vollständige Anwendung des sogenannten bündischen Prinzips, d.h. es wird nicht davon ausgegangen, dass die Zentralregierung und die sub-zentralen Gebietskörperschaften jeweils finanziell umfassend füreinander einstehen. Damit ist die Insolvenz einzelner Gebietskörperschaften möglich und nicht zwingend durch Transfers von anderen Gebietskörperschaften zu verhindern. Auch kann es zwar Finanzausgleichsmechanismen geben, diese sind aber nicht von einem derartigen Umfang, dass z.B. eine „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse” als Ziel angestrebt wird.

Die sub-zentralen Gebietskörperschaften verfügen im Wettbewerbsföderalismus auch über eigene Besteuerungskompetenzen, die sehr weit reichen können. Ein Beispiel dafür ist die Schweiz, wo die Kantone jede Steuer eigenständig erheben dürfen, die der Bund nicht explizit ausschließlich für sich beansprucht. Darüber hinaus regeln die Kantone jeweils die Besteuerungskompetenzen ihrer Gemeinden. Dies führt dazu, dass beispielsweise die Einkommen- und Körperschaftsteuer gleichzeitig von Bund, Kantonen und Gemeinden erhoben werden, wobei Kantone und Gemeinden jeweils selbst ihre Steuersätze festlegen können, wobei die Kantone auch den Tarif eigenständig festlegen können und die Gemeinden ein Zuschlagsrecht haben. Dies führt zu einem Steuerwettbewerb zwischen Kantonen und Gemeinden, der zu einer erheblichen Streuung von Steuerbelastungen auch zwischen geographisch nicht weit entfernten Orten führt.

Wettbewerbsföderale Staaten zeichnen sich in der Regel dadurch aus, dass in ihnen auch das Prinzip des dualen Föderalismus verwirklicht ist. Dieser liegt vor, wenn auf der sub-zentralen Ebene bei den Ländern (Kantonen, Staaten) eine vollständige Staatlichkeit mit Exekutive, Legislative und Judikative existiert, die jeweils eigenständig die den Gebietskörperschaften zugewiesenen Aufgaben erfüllen. Bedingt durch die weitgehende Eigenständigkeit der Gebietskörperschaften in wettbewerbsföderalen Systemen können diese eine erhebliche Heterogenität aufweisen, sowohl in Bezug auf politisch zu entscheidende Rahmenbedingungen, als auch im Hinblick auf Lebensumstände und wirtschaftliche Kennzahlen.

Föderalstaaten, die eine solche Heterogenität vermeiden wollen, wählen das Modell eines kooperativen Föderalismus. Dieses ist charakterisiert durch ein konsequent umgesetztes bündisches Prinzip, in dem eine Insolvenz sub-zentraler Gebietskörperschaften ausgeschlossen ist. Hinzu kommt in der Regel ein weitreichendes vertikales und/oder horizontales Finanzausgleichssystem. Ein Beispiel ist die Bundesrepublik Deutschland, deren Finanzausgleichssystem bis einschließlich 2019 noch eine starke horizontale Komponente beinhaltete, die aber ab 2020 durch ein stark vertikalisiertes Ausgleichssystem ersetzt wird, in dem Bundesländer mit schwacher Finanzausstattung Transfers von der Bundesebene erhalten. Das Ziel ist hierbei die Durchsetzung sogenannter gleichwertiger Lebensverhältnisse, die sich insbesondere darin widerspiegeln sollen, dass die Länder pro Kopf der Bevölkerung einen ähnlichen Spielraum zur Finanzierung öffentlicher Ausgaben haben.

Der kooperative Föderalismus ist außerdem durch eine gering ausgeprägte Autonomie der sub-zentralen Einheiten gekennzeichnet. So ist beispielsweise in Deutschland die einzige nennenswerte Steuerquelle, über deren Höhe die Bundesländer autonom entscheiden können, die Grunderwerbsteuer. Über die Sätze und Tarife der ertragreichen Gemeinschaftsteuern, wie die Einkommen- und Umsatzsteuer, wird hingegen auf der Bundesebene durch Bundestag und Bundesrat entschieden. Die Länder haben keine Möglichkeit, das Steueraufkommen an ihre spezifischen Finanzbedarfe anzupassen. Die geringe Autonomie der sub-zentralen Gebietskörperschaften findet sich im kooperativen Föderalismus aber oft auch auf anderen Politikfeldern. So gibt es beispielsweise auch in der Bildungspolitik in Deutschland die Neigung, autonome Spielräume, die de jure bestehen, nicht voll auszuschöpfen, sondern eine intensive horizontale Koordination der Bundesländer untereinander vorzuschalten.

Ein kooperativ-föderaler Staat ist oft gleichzeitig ein sogenannter Exekutiv-Föderalismus, in dem Mitglieder der Exekutiven in sub-zentralen Einheiten am Gesetzgebungsprozess der zentralstaatlichen Ebene beteiligt sind. In Deutschland erfüllt diese Aufgabe der Bundesrat. Dies wiederum führt oft zu Schwierigkeiten für den Wähler, die Verantwortlichkeit für bestimmte politische Resultate genau zuzuordnen. Darüber hinaus wird der Gesetzgebungsprozess oft erschwert, wenn die Mehrheiten in beiden Kammern des Parlaments unterschiedliche politische Lager repräsentieren.

Ein kooperativ-föderaler Staat ist offensichtlich weniger in der Lage als ein wettbewerbsföderaler Staat, auf die spezifischen Präferenzen der Bürger in den jeweiligen sub-zentralen Gebietskörperschaften einzugehen. Die Heterogenität der politischen Lösungen ist nur gering. Dies führt manchmal zu der Wahrnehmung, dass es sich bei einem kooperativ-föderalen Staat um einen reinen Verwaltungsföderalismus handelt, in dem dezentrale Einheiten auf die Exekution nicht autonom getroffener Entscheidungen beschränkt sind und insbesondere ihre Legislativen kaum noch eigenständigen Entscheidungsspielraum haben.

Externe Effekte im Wettbewerb zwischen Gebietskörperschaften

Eine häufig geäußerte Begründung dafür, dass der kooperative Föderalismus dem Wettbewerbsföderalismus vorzuziehen sei, ist die Behauptung, dass externe Effekte zwischen Gebietskörperschaften sonst nicht internalisiert würden. Dies gilt insbesondere im Steuerwettbewerb. Das Argument ist, dass eine Gebietskörperschaft A, die ihre Steuern erhöht, damit Anreize für einzelne Individuen oder Firmen schafft, nach B abzuwandern, wo die Steuern geringer bleiben. Dies ist eine positive Externalität für B, die aber in A nicht berücksichtigt wird. Folglich, so das Argument, setzt A zu geringe Steuern. Dies führt zum Lösungsvorschlag, den Steuerwettbewerb zu vermeiden, für den gesamten Föderalstaat einheitliche Steuern zu setzen, und das Steueraufkommen dann nach vorgegebenen Mechanismen auf die Gebietskörperschaften zu verteilen.

Ähnlich könnte es zu vertikalen Externalitäten kommen. Greifen mehrere föderale Ebenen wie in der Schweiz gleichzeitig auf eine einzige Bemessungsgrundlage zu, wie es der Fall ist, wenn Bund, Kantone und Gemeinden gleichzeitig und autonom die Einkommen der Haushalte besteuern, dann könnte dies ohne eine Koordinierung dazu führen, dass die Steuersätze zu hoch sind. Denn jede Ebene denkt nur an ihr eigenes Steueraufkommen, aber nicht daran, dass sie möglicherweise negative externe Effekte für die anderen Ebene produziert.

Das Externalitäten-Argument im Steuerwettbewerb kann also in beide Richtungen gehen; es ist auch denkbar, dass horizontale und vertikale Externalitäten sich gegenseitig mehr oder weniger ausgleichen. Grundsätzlich leidet das Argument aber daran, dass es einen idealen politischen Prozess unterstellt, in dem wohlwollende und gut informierte Politiker auf der zentralen Ebene effiziente Entscheidungen treffen und dabei die Präferenzen der Bürger berücksichtigen. Davon kann aber empirisch nicht einfach ausgegangen werden. Ein realistischer, politisch-ökonomisch informierter Ansatz, würde stattdessen fragen, ob politische Repräsentanten einen Anreiz haben, im kooperativen Föderalismus effizient zu handeln. Diese Frage wird aus Sicht der Public-Choice-Theorie aber eher verneint.

Wettbewerbsföderalismus als Element politischer checks and balances

Unterstellt man, dass politische Repräsentanten eigene Ziele verfolgen, die nicht unbedingt mit dem übereinstimmen, was die Bürger wünschen, so kann man Wettbewerbsföderalismus als Mechanismus zur Disziplinierung solcher Repräsentanten sehen. Der einzelne Bürger muss nicht mehr notwendigerweise aufwändig politische Mehrheiten organisieren, um etwas zu ändern, sondern er kann sich individuell zur Abwanderung entscheiden. Tun dies aber hinreichend viele Bürger, so hat dies einen negativen Effekt auf das Steueraufkommen und damit auch auf die politischen Gestaltungsspielräume in der betroffenen Gebietskörperschaft.

Der nach dem Ökonomen Charles M. Tiebout benannte Tiebout-Mechanismus beschreibt, wie ein solches Abstimmen mit den Füßen zu einer effizienten staatlichen Aktivität führen kann. Dies gilt jedoch theoretisch nicht für reine Einkommensumverteilung. Damit diese aufrecht erhalten werden kann, müsste sie aus theoretischer Sicht auf der zentralen politischen Ebene beschlossen und durchgesetzt werden, da sich Nettozahler sonst relativ leicht einer relativ hohen Besteuerung durch Abwanderung entziehen könnten. Tatsächlich zeigt empirische Evidenz, dass sich Steuersätze im Wettbewerbsföderalismus tendenziell in eine Richtung bewegen, die das Äquivalenzprinzip durchsetzt, so dass nur geringe Spielräume für Umverteilung bleiben.

Ein wichtiger Aspekt des Wettbewerbsföderalismus als Disziplinierungsmechanismus ist allerdings auch seine Aufgabe als sogenannter markterhaltender Föderalismus. Die Abwanderungsmöglichkeit der Individuen sorgt dafür, dass Eigentumsrechte und andere fundamentale Rechte der Bürger stärker respektiert werden als in rein unitarischen Systemen. Insofern werden die Grundlagen der marktwirtschaftlichen Ordnung in wettbewerbsföderalen Staaten weniger leicht erodieren als in anderen Staatsorganisationen.

Laborföderalismus

Eine wichtige Aufgabe des Wettbewerbsföderalismus ist schließlich auch die Möglichkeit, dass er als Labor für politische Experimente dienen kann. Eine größere Zahl von sub-zentralen Einheiten kann autonom mit politischen Lösungen experimentieren. Im Idealfall lernen die Gebietskörperschaften voneinander und relativ effiziente Lösungsansätze für politische Probleme setzen sich durch. Der Vorteil ist, dass von mehreren Gebietskörperschaften parallel experimentiert werden kann. Hinzu kommt der weitere Vorteil, dass die Kosten eines allfälligen Scheiterns bei einem sub-zentralen politischen Experiment deutlich geringe sind als im Gesamtstaat.

Literatur

Baskaran, T., Lars P. Feld und Jan Schnellenbach (2016). Fiscal Federalism, Decentralization and Economic Growth: A Meta-Analysis, in: Economic Inquiry 54: 1445-1463.

Feld, Lars P. und Christoph Schaltegger (2017). Föderalismus und Wettbewerbsfähigkeit in der Schweiz. Zürich: NZZ Libro.

Oates, Wallace E. (1999). An Essay on Fiscal Federalism, in: Journal of Economic Literature 37: 1120-1149.

Sturm, Roland (2018). Föderalismus, in: R. Voigt (Hrsg.), Handbuch Staat, Wiesbaden: Springer.

Tiebout, Charles M. (1956). A pure theory of local expenditures, in: Journal of Political Economy 64: 416–424.

Weingast, Barry R. (1995). The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Development, in: Journal of Law, Economics and Organization 11: 1-31.